Перевод на электроотопление: регуляторные проблемы

Как формируются тарифы на электроэнергию для населения?

Несмотря на то, что настоящая заметка посвящена регуляторным проблемам перевода на электроотопление потребителей, проживающих в индивидуальных жилых домах и использующих для отопления твердое топливо, а также установления для них специальных тарифов на электроэнергию, вначале стоит немного рассказать о существующей системе установления тарифов для группы «Население» в целом. Чтобы читатель не запутался в деталях, особенности, связанные с зональными тарифами и социальной нормой потребления, рассматривать не будем. Часть представленных ниже расчетов имеет качественный характер, но при уточнении вводных общая картина не изменится. 

Итак, сейчас конечная цена (тариф) на электрическую энергию формируется из следующих составляющи:х

• стоимость электрической энергии и мощности (эту часть получают производители – то есть генерирующие компании);

• стоимость услуг инфраструктурных организаций оптового рынка (обычно учитывается в стоимости электроэнергии и мощности, составляет около половины процента от общей цены, поэтому далее рассматривать ее не будем);

• стоимость услуг по передаче (эту часть получают электросетевые организации, в том числе дочерние компании госхолдинга «Россети»);

• сбытовая надбавка гарантирующего поставщика или другой сбытовой организации (уходит компаниям, с которыми потребители заключают договор энергоснабжения). 

При этом в соответствии с ФЗ-35 «Об электроэнергетике», цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), поставляемую с 1 января 2011 года потребителям, являются свободными, складываются под воздействием спроса и предложения и не подлежат государственному регулированию (за исключением поставок населению). А вот последние две составляющие цены – передача и сбыт – до сих пор являются регулируемыми – и тарифы на них устанавливают региональные регуляторы. Поэтому вся свобода ценообразования для прочих потребителей (коммерческих и бюджетных), не относящихся к группе «Население», реализуется через свободные цены на электроэнергию и мощность, приобретаемую на ОРЭМ. А для энергоснабжения населения на каждого поставщика накладывается обязательство по продаже определенных объемов по твердым, установленным ФАС России тарифам. Именно поэтому потребители, не относящиеся к группе «Население», в счетах, получаемых каждый месяц, видят разные цены, а у населения тариф меняется не чаще чем раз в год – как правило, с 1 июля.

Тарифы для группы «Население» не одинаковые, могут быть одноставочными (не зависят от часа суток, в котором происходит потребление энергии), одноставочными, но дифференцированными по двум (дневная, дорогая, и ночная – дешевая) или трем зонам суток (вместо дневной выделяются пиковая и полупиковая зоны). Кроме того, в тарифной группе «Население» дополнительно выделяются еще и подгруппы: население, проживающее в городских населенных пунктах в домах, оборудованных стационарными электроплитами и (или) электроотопительными установками; сельское население; потребители, приравненные к населению – СНТ, учреждения УФСИН, религиозные организации, а также приобретение электроэнергии для снабжения хозяйственных построек (погреба, сараи, гаражи, включая ГСК).

В соответствии с «Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», утвержденными постановлением правительства РФ от 29 декабря 2011 года №1178, при утверждении тарифов для перечисленных трех подгрупп, с целью, как считается, снижения финансовой нагрузки для отдельные категории граждан, могут применяться еще и понижающие коэффициенты – от 0,7 до 1 (часто именуется как «коэффициент 0,7»).

В советские времена, когда тарифы на электроэнергию устанавливались издаваемым Госкомцен СССР Прейскурантом 09-01, тариф для населения составлял в общем случае 4 копейки за кВт*час, для прочих потребителей – 2 копейки за кВт*час, а для крупных промышленных предприятий мог быть еще меньше. Такое соотношение объяснялось в первую очередь тем, что удельные затраты на энергоснабжение населения, присоединенного к централизованной сети на низком уровне напряжения (0,4-10 кВ) и потребляющего относительно небольшие объемы, и в плановой экономике были выше затрат на снабжение крупной индустрии, как правило, имеющей связи с ЕЭС по сетям высокого напряжения. В современных российских условиях в техническом плане ничего не изменилось, энергосистема то нам в целом осталась та же самая; но вот в плане ценообразования мы наблюдаем обратную ситуацию – регулируемые тарифы для населения во многих случаях оказываются ниже цен на электроэнергию для прочих потребителей.

Такой «переворот» реализуется, в основном, через искусственное снижение тарифов на передачу электроэнергии для населения и завышение тарифов на услуги по передаче для прочих потребителей (регулируемые цены покупки электроэнергии и мощности для целей поставки населению в основном позволяют уберечь людей от ценовых колебаний на рынке). Фактически, все прочие потребители оплачивают не только потребленные ими услуги по передаче, но и доплачивают за население. Называется это все перекрестным субсидированием. А всякие дополнительная скидка к тарифу, величина которого и так оказывается ниже экономически обоснованной, усугубляет проблему «перекрестки». А в регионах, где установлена социальная норма потребления электроэнергии, устанавливаются ведь еще и раздельные тарифы «в пределах» и «сверх» этой нормы.

Как определить приемлемый тариф для электроотопления?

Перевод частного сектора на электроотопление, очевидно, столкнется – помимо технических (модернизация электросетевой инфраструктуры, особенно на низком уровне напряжения), и с тарифными преградами. Сегодня все индивидуальные жилые дома с печным отоплением в городах, где ПАО «Россети Сибирь» предлагает реализовать проекты по переводу на электричество, уже подключены к электросетям и потребляют электроэнергию на освещение и электроприборы по действующим в каждом из регионов приведенным в таблице выше тарифам для населения. Но при установке отопительного электроагрегата объемы потребления в зимние месяцы могут вырасти в 10 раз, что, естественно, повлечет рост и финансовой нагрузки домохозяйств. Считается, что по действующим тарифам это будет жителям частного сектора невыгодно.

Можно назвать несколько вариантов выбора такого уровня тарифа для населения, который простимулирует его самостоятельно переходить на электрокотлы. Губернатор Красноярского края Александр Усс в июле озвучил в качестве приемлемой величину 1-1,5 рубля за кВт*час. Попробуем рассмотреть «экономически» приемлемый» тариф на электроэнергию для населения с электрокотлами, исключив из него сетевую составляющую. Почему именно сетевую? Как уже говорилось, тариф на передачу утверждается региональным регулятором, то есть его величина находится в ведении исполнительной власти региона (как и сбытовая надбавка, но мы исключили ее из рассмотрения по причине незначительного вклада в итоговый тариф – около 5%).

Такой подход для ряда регионов позволяет получить приемлемые уровни тарифа, но не решает главной проблемы – не допущение роста перекрестного субсидирования. Как будет показано ниже, по всем рассматриваемым регионам прирост полезного отпуска населению будет соизмерим с существующими объемами. А это означает, что население будет недоплачивать за услуги по передаче еще столько же, и эту сумму недоплаты нужно будет перенести на прочих потребителей. В итоге получим неподъемные цены для коммерческих потребителей, особенно для малого бизнеса, и дополнительную нагрузку на бюджет, вызванную необходимостью выделения дополнительного финансирования для оплаты электроэнергии бюджетными потребителями. 

По большому счету, потребителей интересует конечная сумма к оплате, а не тариф, по которому эта сумма рассчитывается. Поэтому целесообразно исходить из текущей суммы затрат домохозяйства на отопление за год с использованием угля, дров или иных видов органического топлива, и готовности заплатить какую-то сумму сверх этого за избавление от проблем, связанных с обслуживанием печей/котлов и подготовкой топлива. Представляется, что расчет по такой модели может дать наиболее жизнеспособный вариант.

При этом нужно учитывать, что использование электрокотлов позволит жителям еще и создать в своем доме более гибкую и оперативную систему погодного регулирования, что может свести к нулю, в частности, перетопы, возникающие при теплоснабжении из централизованной системы, и поддерживать индивидуальный тепловой режим, комфортный для конкретной семьи (что практически невозможно в МКД).

Регуляторные ограничения при переходе к электроотоплению

Какой бы метод не использовался, главными задачами, которые придется решать при переводе частного сектора на электроотопление, станут: недопущение роста величины перекрестного субсидирования; компенсация части затрат на электроотопление социально незащищенным слоям населения; а также компенсация части затрат сетевых организаций на модернизацию существующей инфраструктуры.

Исходя из имеющихся данных о количестве частных домов, которые планируется перевести на электроотопление и следующих допущений: максимальная мощность электрокотла – 10 кВт, продолжительность отопительного сезона – 8 полных месяцев; коэффициент использования мощности в течение отопительного сезона – 0,5, т.е. 2 880 часов (данный параметр показывает, за какое время объем электрической энергии, необходимой на весь сезон, будет потреблен, если бы установка все время работала на полную мощность); потребители производят оплату по тарифу, установленному для населения с электроплитами была построена Таблица, приведенная выше. 

Из нее следует, что если бы перевод на электроотопление произошел с начала отопительного сезона 2021-2022 годов, то в рамках принятого регулятором на текущий год тарифно-балансового решения, сетевые организации получили бы значительную дополнительную тарифную выручку. При установлении тарифов на следующий период регулирования эту дополнительную выручку можно было бы направить на компенсацию перекрестного субсидирования, то есть снизить тарифы на услуги по передаче для группы потребителей «Прочие», проиндексировав при этом только тарифы для группы «Население». Но в реальности сетевые организации наверняка попросят регулятора направить дополнительную тарифную выручку на компенсацию своих выпадающих доходов, то есть затрат, не включенных, из-за ограничения роста тарифов, в необходимую валовую выручку в предыдущие периоды регулирования, что потребует в следующем периоде регулирования увеличить тарифы для всех – и для населения, и для прочих потребителей. В результате произойдет дополнительный рост «перекрестки» (в таблице он рассчитан как произведение дополнительного полезного отпуска на разницу между экономически обоснованным тарифом на услуги по передаче на низком уровне напряжения и установленным тарифом для населения).

Представляется, что ни один федеральный орган исполнительной власти (Минэнерго России, ФАС России, Минэкономразвития России) не согласует модель, ведущую к росту перекрестного субсидирования. От регионов будут требовать использовать все имеющиеся у них внутренние возможности для недопущения этого роста. К доступным инструментам сдерживания «перекрестки» можно отнести следующие: отмена понижающего коэффициента к тарифу для подгруппы потребителей, «приравненных к населению»; снижение понижающего коэффициента для населения с электроплитами и сельского; введение социальной нормы потребления (для регионов, где она еще не введена); применение механизмов финансовой поддержки социально незащищенных групп граждан. 

Несмотря на всю очевидность экологических эффектов от перевода частных домов на электроотопление и возможность включения этих проектов в федеральный проект «Чистый воздух» нацпроекта «Экология», компенсация выпадающих доходов сетевых организаций, которые могут возникнуть из-за роста перекрестного субсидирования в условиях ограничения роста тарифов населения, НАПРЯМУЮ за счет средств федерального бюджета не представляется возможной ни в какой форме. Регионы должны быть готовы предпринять все возможные действия, права на которые предоставлены им действующим законодательством, по недопущению роста перекрестки. Статья 159 Жилищного кодекса РФ предполагает, например, возможность предоставления субсидий на оплату коммунальных услуг. Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утверждены постановлением правительства РФ от 14 декабря 2005 года №761. При этом действующими нормами предусмотрено предоставление из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов РФ для выплаты субсидий на оплату коммунальных услуг соответствующим категориям граждан.

На мой взгляд, проекты по улучшению экологической ситуации в городах в результате перевода на электроотопление потребителей, проживающих в индивидуальных жилых домах и использующих сегодня для отопления твердое топливо, несомненно, должны быть поддержаны федеральными органами исполнительной власти. Но при этом необходимо учитывать следующее. Во-первых, перевод на электроотопление приведет к значительному росту потребления электроэнергии группой «Население». Сохранении при этом действующих в регионе принципов установления тарифов на электроэнергию для населения вызовет дополнительный рост величины перекрестного субсидирования, следствием чего будет являться рост цен для прочих потребителей, а так как к этой категории потребителей относятся и финансируемые из бюджета организации, то и к росту бюджетных расходов. 

Во-вторых, органы исполнительной власти регионов, в которых проекты электроотопления частного сектора будут иметь однозначный экологический эффект, должны быть готовы к пересмотру принципов установления тарифов для населения – в рамках имеющихся у них полномочий. Только при условии готовности сдержать рост «перекрестки» и доведения тарифов для населения до экономически обоснованного уровня, такие проекты смогут получить поддержку со стороны федеральных органов исполнительной власти. 

В-третьих, установление для потребителей, перешедших на электроотопление, спецтарифов на электроэнергию при сохранении существующих подходов к тарифообразованию для иных потребителей из группы «Население», поддержано Москвой не будет. Не будет поддержано и предложение об установлении критериев для МКД по применению «коэффициента 0,7» как носящее явно дискриминационный характер. Но при этом применять различные значения этого коэффициента для потребителей с электроплитами и потребителей с электроотопительными приборами позволяют и действующие Основы ценообразования. Действующее законодательство предоставляет регионам достаточно прав и для реализации адресных мер социальной поддержки слабо обеспеченных слоев населения по компенсации расходов на оплату коммунальных услуг, в том числе за счет средств федерального бюджета. 

Наконец, в-четвертых, у сетевых компаний, кроме прочего, может появиться и дополнительный источник дохода. Те же «Россети Сибирь» могли бы оказывать услуги по проектированию систем электроотопительных установок в частных домохозяйствах, в том числе включающих системы автоматического погодного регулирования, позволяющие оптимизировать потребление электроэнергии для отопления. Данная деятельность, в отличие от основной, является нерегулируемой. Доходы от нее на результаты деятельности по оказанию услуги по передаче электроэнергии не повлияют, но общий финансовый результат компании улучшить способны.