Почему тарифы на тепло везде очень разные?

Очевидный факт: основой теплоснабжения в Сибири, как и в России в целом, являются централизованные системы (СЦТ). Они действуют не только в региональных столицах, но также и в сравнительно крупных, по местным меркам, городах, и в большинстве совсем мелких поселков. Например, только в Новосибирской области СЦТ есть в 373 муниципальных образованиях из 460, а в Томской – в 92 из 119. Схожая картина – в любом из субъектов РФ. 

Хотя масштабы СЦТ различаются на порядки, их технологические характеристики схожи – наличие хотя бы одной теплоснабжающей организации (ТСО), в управлении которой находится генерирующий источник (чаще всего – старая котельная, ТЭЦ остались только в относительно крупных муниципалитетах или моногородах), а также разветвленная сеть теплопроводов – обычно в подземном исполнении. Иногда за генерацию и за сети отвечают разные структуры. Схожи и стоящие перед СЦТ любого калибра проблемы, прежде всего, - зашкаливающий износ оборудования котельных и теплосетей, что является основной причиной аварийности. Если в целом по стране число аварий и инцидентов на теплосетях в ОЗП 2018-2019 года выросло всего на 0,6%, то в Сибири, по оценке Минэнерго РФ, на 9,9%! (хуже ситуация – только в ЦФО, там рост составил 17,7%). «Основной причиной технологических нарушений является повышенный износ оборудования отопительных котельных и тепловых сетей», – констатирует очевидное начальник департамента жилищно-коммунального и дорожного комплекса Кемеровской области Кирилл Десяткин. 

И обстановка не сильно разнится от региона к региону. Так, степень износа 565 котельных и 2,3 тыс. км тепловых сетей в Новосибирской области сами власти оценивают в 60%. В Томской области из 1562 км сетей нуждаются в замене 43,7%, или 682,2 км. Из 551,2 км сетей, проложенных в Хакасии, надо менять почти 60% - немногим более 327 км! Уровень фактического износа сетей в Иркутской области составляет 58%, источников тепла – 51%. Все это вроде бы постоянно ремонтируют, перекладывают и даже перестраивают. Между тем, по данным из Единой межведомственной информационно-статистической системы, общая протяженность ветхих тепломагистралей в одной только Сибири застыла на уровне примерно 8 тыс. км (из общей длины, по данным Ростехнадзора, в 25,6 тыс. км). Такая вот грустная стагнация. 

«Неудовлетворительное состояние объектов теплоснабжения Иркутской области вызвано, прежде всего, хроническим недофинансированием отрасли», – подтверждает очевидное в комментарии для «Кислород.ЛАЙФ» заместитель регионального министра жилищной политики, энергетики и транспорта Евгений Ветров. Эта причина универсальна для всех субъектов РФ. По оценке правительства Новосибирской области, чтобы довести основные фонды объектов теплоснабжения в регионе до нормативного состояния, необходимо более 60 млрд рублей – это примерно половина годового бюджета. Потребность в деньгах для реконструкции и строительства инфраструктуры теплоснабжения в Иркутской области оценивается в 45 млрд рублей. На то, чтобы модернизировать котельные и сети в Кемеровской области, изношенные более чем на 60%, региону необходимо 36,1 млрд рублей. Томской области на те же задачи – не менее чем 12 млрд рублей. Исходя из этих цифр, можно смело предположить: для полной реновации теплоснабжения во всей Сибири нужно порядка 250-300 млрд рублей. 

Где взять эти астрономические суммы? Пока что единственный источник финансирования отрасли заложен исключительно в тарифе на тепло, размер которого регулирует государство. Изучив тарифную сетку муниципальных образований регионов СФО, «Кислород.ЛАЙФ» обнаружил интересные дисбалансы, определяющие сложившуюся в теплоснабжении картину.

Такие разные тарифы

Интересная закономерность – внутри конкретного региона разница в тарифах может быть и двух-, и трехкратной. При этом в административном центре субъекта РФ стоимость тепла обычно ниже, чем в городах и поселках помельче. Например, цена одной Гкал с 1 июля этого года для жителей Новосибирска составляет 1 384,74 рубля (теплоснабжающая организация – ОАО «СИБЭКО», входит в структуру Сибирской генерирующей компании), а для жителей Куйбышева – уже 2 072,78 рубля (ООО «Энергетик»). Даже в наукограде Кольцово, который фактически граничит с Новосибирском, тепло стоит 1 543,88 рублей, а в Бердске - 1 838 рублей. 

Такая же разноголосица и в Омской, и в Томской областях, да и вообще везде не только по Сибири, но и по России. При этом, по данным Минэнерго РФ, наименьшие тарифы в стране, сильно отличающиеся от среднероссийских, сложились именно в СФО. По итогам 2016 года цена производителя Гкал здесь в среднем составила 906 рублей, тогда как в Уральском федеральном округе достигла 947 рублей, в Центральном – 1 139 рублей, а в Северо-Западном – 1 498 рублей. За три года положение не изменилось. 

Только в Иркутской области, где стоимость Гкал для населения – чуть ли не наименьшая в СФО и одна из самых низких в стране – «Кислород.ЛАЙФ» обнаружил иные дисбалансы. Так, жителям Железногорска-Илимского, Черемхова, Усолья-Сибирского, Шелехова и Усть-Илимска ПАО «Иркутскэнерго» (входит в En+ Group) поставляет тепло по 1 073,9 рубля за Гкал, а вот в Иркутске тариф уже сопоставим с новосибирским – 1 392,91 рубля. Но уже в Тайшете цена Гкал доходит аж 1 743,59 рубля!

С чем связана такая разноголосица? Прежде всего – так сложилось исторически. Для начала стоит напомнить, от чего в принципе зависит размер тарифа. Если совсем упрощать, то от объема необходимой валовой выручки (НВВ), поделенного на объем ежегодного полезного отпуска тепла потребителям конкретного муниципалитета. НВВ – это, грубо говоря, тот минимальный объем средств, который нужен ТСО для того, чтобы СЦТ, которой она управляет, как минимум «день простояла, да ночь продержалась». В структуре НВВ должны учитываться операционные затраты (топливо, заработная плата, текущие ремонты, налоги), а также – в идеале – необходимые для развития конкретной СЦТ инвестиции. 

Тарифы индексируются ежегодно, за это отвечают региональные энергетические комиссии (РЭК) – то есть государственные регуляторы, а также губернаторы, вынужденные впрягать в одну телегу коня и трепетную лань. С одной стороны, обеспечить ТСО хотя бы необходимым минимумом НВВ, а с другой – не допустить социальных бунтов из-за растущих тарифов. Работа у регуляторов, на самом деле, не творческая – они зажаты в прокрустовом ложе предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, а также предельно допустимых отклонений от этих индексов, которые утверждает правительство РФ. На 2019-2023 годы, например, данные параметры – в среднем по стране – были прописаны в распоряжении правительства РФ от 15 ноября 2018 года №2490-р. На основании этого документа губернаторами были утверждены соответствующие индексы для муниципальных образований в своих регионах.

В текущем году тариф, если кто не в курсе, индексировался дважды: с 1 января на одинаковые для всех 1,7% (что было связано с ростом ставки НДС с 18 до 20%), а с 1 июля – в пределах от 2 до 4%, в зависимости от конкретного региона (для Москвы и Санкт-Петербурга со второго полугодия были установлены персональные индексы – 4,8% и 4,5% соответственно). 

Так как индексы всегда применяется к действующим тарифам, понятно, что исторически сложившиеся разбросы между городами и весями как минимум остаются неизменными. Как максимум – нарастают; в какой-то из годов какому-то из муниципалитетов, например, могут неожиданно разрешить сильнее увеличить тарифы. Хотя так бывает крайне редко. Как объяснил «Кислород.ЛАЙФ» независимый эксперт Сергей Бухаров, у сотрудников РЭК нет физической возможности каждый год вникать в персональные расклады в каждой из сотен СЦТ на своей территории. По этой причине, за исключением случаев, когда в конкретном муниципальном образовании складывается критическая ситуация, желания что-то менять у РЭК и не возникает. Вот когда-то давно, еще при царе Горохе, всем рассчитали НВВ – и с тех пор этот объем просто ежегодно индексировали под одну гребенку. Типичный пример – для всех 460 муниципальных образований в Новосибирской области на 2019 года были применены единые индексы роста – 1,7% с 1 января и 3,2% с 1 июля 2019 года. И так, в целом, делают все, ежегодно и повсеместно. 

В конечном итоге, для регулятора главное – не раздать всем сестрам по серьгам, а остаться в рамках пресловутых предельных индексов. А это всегда проще сделать, ничего особенно не меняя. Статус-кво, сложившийся на местах за годы индексаций, всех устраивает. Не мы такие – жизнь такая. А единственным проигравшим в этой застарелой игре оказываются административный центр субъекта РФ. Даже минимальное повышение тарифа в крупном городе зачастую становится проблемой политической. Классический пример – тот же Новосибирск; июльский рост стоимости Гкал для населения на 7,3% вместо 3,2%, которые изначально были утверждены региональным департаментом по тарифам, ряд общественных и политических сил посчитали необоснованным. На официальном уровне власти региона тоже поддержали эту волну, и сейчас пытаются оспорить решение ФАС в суде – именно эта служба удовлетворила запрос энергетиков, не согласившихся с предельным индексом июльского повышения. 

В итоге, грустно шутит Сергей Бухаров, в больших городах уже много лет можно наблюдать чуть ли не дискриминацию главной ТСО, объем НВВ которой регулятор изучает чуть ли не под микроскопом: постоянно что-то урезая, сокращая и ограничивая. «Тарифы до недавнего времени пересматривались исключительно методом индексации: на всю страну задается единый предельный уровень, в рамках которого осуществляется индексация, и все регионы живут в этой логике. Учитывая, что у нас самый низкий уровень тарифа, а в смежных с Иркутской областью регионах он в два раза выше, получается, что мы в абсолютном выражении получаем в два раза меньший ежегодный прирост, чем соседи», – объяснял ранее и генеральный директор «Иркутскэнерго» Олег Причко.

Дело не в размере

Конечно, на разницу в тарифах между, простите, «городом» и «деревней», влияет и масса других факторов – от сложившегося за десятилетия недофинансирования состояния конкретной СЦТ до структуры затрат на производство и транспорт теплоносителя до потребителей. Общее правило: в городах, где тепло производят ТЭЦ, тариф обычно ниже – таково уж неоспоримое преимущество когенерации. В докладе о состоянии сферы теплоэнергетики и теплоснабжения в России, который Минэнерго РФ опубликовало полтора года назад, констатировалось: для всех крупных генерирующих компаний, которые эксплуатируют ТЭЦ, отпуск тепла является убыточным направлением, но финансовую «дыру» от этой деятельности они покрывают доходами от продаж электричества на ОРЭМ. 

Но в средних и малых СЦТ за теплоснабжение, как правило, отвечают государственные или муниципальные предприятия, либо мелкие частные организации, которые эксплуатируют исключительно котельные. Себестоимость производства гигаколрии на них очевидно выше. К примеру, в крупных городах Иркутской области, где установлены сравнительно невысокие тарифы, действуют ТЭЦ «Иркутскэнерго». А вот теплоснабжением Тайшета занимается «дочка» компании – ЗАО «Байкалэнерго», которое эксплуатирует пять котельных.

Теплоисточник может быть один, как в тувинском Ак-Довураке. В Асино (Томская область), Исилькуле (Омская область), селе Майма (Республика Алтай), Междуреченске (Кемеровская область) и Саяногорске (Республика Хакасия) действует по несколько котельных, но именно там установлены самые высокие тарифы в соответствующих регионах. Влияние котельных ощутимо и в крупных городах, где основу СЦТ составляют ТЭЦ – в общем котле приходится учитывать себестоимость генерации тепла на всех источниках. Например, в Иркутске, где тариф зафиксирован примерно посередине между Братском и Тайшетом, Ново-Иркутская ТЭЦ является самой загруженной в региональной энергосистеме и одной из самых загруженных в Сибири. Но покрывает лишь 72% локального спроса на тепло – остальное приходится на долю муниципальных и ведомственных котельных. Вдобавок несколько лет назад тариф для жителей микрорайона Зеленый, где вообще работает мазутная котельная, доставшаяся «в наследство» от Минобороны РФ, выровняли с ценой тепла для остальных иркутян, что тоже дало определенный прирост. 

Бывают, конечно, и исключения из правила. Например, жителям иркутского Байкальска тепло обходится всего в 1 123,84 рубля за Гкал. При этом город до сих пор вынужденно согревает ТЭЦ закрытого в 2013 году Байкальского ЦБК, построенная в первую очередь для того, чтобы обеспечивать производство паром. Затраты на эксплуатацию оставшихся в работе мощных котлов космически высоки, но радикальный рост стоимость тепла для горожан невозможен в силу законодательства – и разницу компенсирует областной бюджет. Вообще, любые «дыры» в экономике муниципальных и даже частных ТСО в небольших городах и поселках приходится закрывать именно регионам. Так, по словам губернатора Новосибирской области Андрея Травникова, ежегодно «для обеспечения надежного теплоснабжения населения и социальной сферы из областного бюджета выделяются субсидии в размере 2 млрд рублей». 

Самое печальное, что даже повышенные тарифы в малых и средних муниципалитетах, хоть и не вызывают никаких политических волнений и протестов, не особо влияют на качественное состояние данной СЦТ. Например, более высокий по сравнению с Барнаулом тариф в том же Рубцовске в Алтайском крае, который долгие годы еще и постоянно сдерживали по политическим мотивам, все равно не уберег этот моногород от коммунальной катастрофы. Понятно, что в небольших городах даже при более высоких в сравнении с мегаполисами тарифах собрать солидный объем НВВ объективно не получится. Но в большей степени удручающее состояние теплоснабжения в таких городах, по словам Сергея Бухарова, определяется низким качеством менеджмента в отрасли и сложившимися коррупционными схемами «по освоению» бюджетных субсидий. А порой – и откровенным воровством, например, того же топлива (особенно легко это делать с углем, но и с газом получается не хуже – достаточно посмотреть списки должников, которые ежегодно публикуют региональные филиалы «Межрегионгаза»). 

А вот для больших городов, где в качестве ТСО выступают крупные генерирующие компании, сложившаяся в теплоснабжении система тарифного регулирования давно стала сдерживающим развитие фактором. «Как показал наш многолетний̆ опыт, в условиях действующего тарифного законодательства инвестору вкладывать средства в развитие отрасли бессмысленно. Прежде всего, из-за существующей̆ практики установления предельных ограничений на рост тарифа. Если органы регулирования и позволят вам повысить инвестиционную составляющую в тарифе, они урежут все остальное, обосновывая это необходимостью выдерживать предельный̆ индекс роста платы для граждан. Достаточно посмотреть судебные иски по спорам о тарифах, чтобы убедиться, что повсеместно распространена практика, когда органы регулирования не учитывают в тарифах обязательные расходы, установленные законодательством, включая, например, местные налоги или арендную плату за землю, хотя фактически это те средства, которые поступают в бюджеты муниципальных образований и субъектов РФ», - заявляла на одном из круглых столов директор по тарифообразованию СГК Екатерина Косогова. 

В итоге, несмотря на колоссальную разницу в тарифах между муниципалитетами разного размера, общая картина в отрасли движется по одинаковой наклонной – болезнь, как шутил покойный Роман Карцев, приобрела здоровые формы. В конечном итоге, всем СЦТ нужен рост ежегодных вложений в развитие, а не в латание дыр. Это не значит, что тарифы в пределах отдельных регионов нужно уравнивать. Сложившаяся в каждом муниципальном образовании ситуация, при всех типовых ингредиентах, неповторима. Решения могут быть только индивидуальными. Но государству следует создавать условия для принятия таких решений. И условия не для чиновников, а для тех ТСО, которые непосредственно отвечают за работу той или иной СЦТ. 

«В определенной мере решать проблемы теплоснабжения за счет тарифа возможно в крупных городах. Для модернизации инфраструктуры в малых городах и сельских поселениях необходимо бюджетное финансирование», – констатировали «Кислород.ЛАЙФ» в департаменте ЖКХ и государственного жилищного надзора Томской области. Инструменты для развития на сегодняшний день созданы – речь и про концессии, и про модель «альтернативной котельной», и про различные практики софинансирования (например, из Фонда содействия реформированию ЖКХ). Совсем уйти от тарифного регулирования, вероятно, в ближайшей перспективе не получится, но ведь и тарифами тоже можно пользоваться эффективнее. Учитывая, что ТСО в больших городах, как уже было сказано, работают под лупой как госнадзора, так и общественности, как минимум пора бы отказаться от тарифной дискриминации таких компаний. Тем более что качество менеджмента в них не сравнить с финансово-экономическими и технологическими компетенциями работников МУПов и ГУПов.