22 Мая 2020

Ликбез №54: Зоны в законе

Водоохранные зоны водохранилищ на Ангаре наконец-то внесли в ЕГРН. Но гораздо важнее де-юре определить для всех рукотворных морей в России границы зон затоплений. Объясняем разницу.

Поделиться в социальных сетях

18 мая СМИ разнесли благую весть: сведения о водоохранной зоне (ВЗ) озера Байкал, а также Иркутского, Братского, Усть-Илимского и Богучанского водохранилищ наконец-то внесли в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Событие это знаменательно хотя бы тем, что Иркутскому водохранилищу в этом году «стукнет» 65 лет, а самому молодому в ангарской ветке каскада – Богучанскому, если брать отсчет с момента начала очистки ложа, - примерно 10 лет. За все эти годы оформить границы как следует чиновники не удосужились, что обернулось массой досадных последствий.

Сейчас эксперты поясняют гражданам и органам местного самоуправления то, что те должны были знать давным-давно: в ВЗ, которые примыкают к границам морей, рек, ручьев, каналов, озер или водохранилищ, устанавливается специальный режим хозяйственной и иной деятельности. Необходимый для сохранения этих объектов, а также среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Устанавливает границы ВЗ Федеральное агентство водных ресурсов (ФАВР, или Росводресурсы) и его территориальные органы, границы считаются утвержденными с даты внесения сведений о них в ЕГРН. Если ваш земельный участок, купленный лично или полученный в наследство, оказался в пределах ВЗ – на расстоянии от 50 до 500 метров от берега (в зависимости от размеров и значения водного объекта) – будьте готовы соблюдать жесткий правовой режим. Для «простых» людей ограничений, кстати, немного (палатку поставить будет можно). Гораздо больше запретов, например, для администраций муниципальных образований (нельзя сливать сточные воды, размещать кладбища и скотомогильники и т.д.) и для компаний (нельзя складировать и перерабатывать отходы вредного производства, строить хранилища пестицидов и агрохимикатов, АЗС и склады ГСМ, СТО, вести разведку и добычу полезных ископаемых). 

Новость о внесении границ ВЗ ангарских водохранилищ больше всего, видимо, должна расстроить владельцев земельных участков и туристических объектов, стихийно выросших за полвека на берегах Байкала и единственной вытекающей из него реки. До сих пор предписание Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры, активно выявляющей незаконные базы, лагеря и гостиницы, а также гостевые домики и кемпинги, можно было легко оспорить в суде. Теперь у прокуратуры и суда появился неубиваемый аргумент: вот вам ЕГРН, вот границы ВЗ – давайте, до свидания!

Новость о внесении границ ВЗ ангарских водохранилищ должна расстроить владельцев земельных участков и туристических объектов, стихийно выросших на берегах Байкала и Ангары.

А что с зонами затопления?

Важно отметить, что кроме ВЗ, закрепить в ЕГРН не мешало бы также границы зон затоплений и подтоплений. Споры именно по поводу таких территорий в России возникают довольно часто, а сторонами в них являются гидроэнергетики и местные администрации. Особенно громкие конфликты были на Волге и после наводнения 2013 года на Амуре и его притоках. Граждане и чиновники очень любят строиться и жить поближе к воде, а когда вода выходит из берегов – винить в случившемся ГЭС, которые, дескать, «сливали» и «не досмотрели». В реальности, конечно, дела обстоят не столь прямолинейно и просто. 

Прежде всего, напомним, что разница между затоплением и подтоплением состоит в том, что подтопление территории происходит за счет поднятия грунтовых вод, а затопление – из-за разлива рек, озер и выпадения осадков. Внесенные в ЕГРН зоны затопления и подтопления в России – скорее редкость, чем правило. Чаще всего такие зоны лишь кое-как бывают описаны в локальных градостроительных планах. С водоохранными зонами, кстати, они могут даже пересекаться, но чаще всего занимают гораздо более широкие площади. 

Проблема застройки периодически затапливаемых земель уходит глубоко в историю. Многие города и села в современной РФ были построены на берегах рек сотни лет назад, и если на ежегодно затопляемых местах наши предки не строились, то там, куда вода приходила, например, раз в 30 или 50 лет – строительство считалась допустимым. Продолжительность жизни людей была гораздо меньше, и на протяжении жизни целого поколения наводнение могло и не случится. Кроме того, застройка была деревянная, быстро восстанавливаемая (наши предки гораздо чаще страдали от пожаров, чем от наводнений и умели быстро возводить дома), а имущества у простых крестьян было совсем немного. В итоге удобство размещения рядом с водой перевешивало риски наводнений. 

Но постепенно ситуация менялась. Дома стали лучше и гораздо дороже, селяне обзавелись разнообразной и недешевой инфраструктурой, на порядок возросло количество и стоимость имущества. Соответственно, ущерб от наводнений стал кратно расти и становился все менее и менее приемлемым. Понятно, что наиболее эффективный способ предотвратить ущерб от наводнения – просто не застраивать часто затапливаемые земли. Но насколько часто? Сейчас считается недопустимым риском затопление раз в 100 лет и чаще. На профессиональном сленге гидрологов и гидротехников это называется «паводок с вероятностью 1%».

Во времена СССР вся земля была государственной и практически все строительство тоже велось государством. Частное строительство осталось только на селе, причем и там оно серьезно регламентировалось. При размещении новых городов и промышленных предприятий риск затопления учитывался, но населенный пункты, построенные еще при царе, продолжали страдать от паводков и при власти КПСС. Поэтому задачами построенных на реках водохранилищ ГЭС, помимо выработки электроэнергии, а также обеспечения судоходства и водоснабжения, стала и борьба с наводнениями. Идеальной ситуация не была и в советское время – застройка затапливаемых земель имела место по разным причинам и тогда. Например, в 1979 году при пропуске многоводного паводка на Волге в Астраханской и Волгоградской областях оказались затоплены тысячи садовых участков и даже подвалы оборонных предприятий.

Но все это не идет ни в какое сравнение с тем, что стало происходить после 1991 года. На берегах рек и водохранилищ, как грибы после дождя, начали расти коттеджные поселки, базы отдыха и другая частная застройка. Поинтересуйтесь в любом населенном пункте, где самое дорогое жилье, и вам наверняка укажут район с прямым видом на реку или водохранилище. Во многих странах строить на таких участках не запрещают, но нужно купить страховку на тот самый неожиданный случай, который рано или поздно наступит. В США, например, такая страховка обойдется до 1000 долларов в год – примерно 72 тысячи рублей по текущему курсу. 

Некоторое время в России вопрос такой застройки вообще никак не регулировался, но в итоге в Водный кодекс РФ все-таки был внесен однозначный запрет на капстроительство на затапливаемых землях. По закону это стало возможно только в случае сооружения специальных защитных сооружений (дамб), или, например отсыпки грунта до не затапливаемого уровня. Но эта норма долгое время оставалась не рабочей, поскольку границы зон затопления и подтопления нужно было сначала официально определить и внести в ЕГРН. Без чего любые запреты на строительство можно было успешно оспорить в судах, и таких прецедентов было много.

После 1991 года на берегах рек и водохранилищ, как грибы после дождя, начали расти коттеджные поселки, базы отдыха и другая частная застройка.

Между тем определить зоны затопления и подтопления не так просто, как может показаться. Дилетант (то есть практически любой из нас) предложит взять максимальный известный уровень – и все дела, от него и пляшем. Ученые-гидрологи, ограниченные к тому же в своей работе федеральными законами, должны учитывать, что зоны затопления определяются к определенным участкам водоемов и рек – незарегулированным водотокам, затапливаемых при половодьях и паводках, а также при заторах или зажорах; к устьевым участкам, затапливаемым при нагонных явлениях; водохранилищам, затапливаемым при достижении ФПУ; зарегулированным водотокам в нижних бьефах ГЭС, затапливаемых при пропуске паводков расчетной обеспеченности. 

Перед определением границ нужно собрать данные гидрологических постов рассматриваемого водного объекта и его аналогов; данные о водосборе; метеоданные (желательно за длительный период наблюдений). Вооружившись собранной информацией и обобщив исходные цифры, ученые получат возможность провести гидрологические расчеты и гидрологическое моделирование. Дело это настолько непростое, что для его описания в нашей стране разработаны Водный кодекс РФ, постановление правительства РФ №360 «Об определении границ зон затопления и подтопления», «Правила определения границ зон затопления, подтопления», четыре СНиПа, а также целая серия научных работ с методическими рекомендациями.

По итогам этих работа Росводресурсы или его территориальный орган издают распорядительный документ об определении зон затопления и подтопления на конкретном водном объекте. В него входят графическое описание границ таких зон (карта или схема), текстовое описание границ с указанием площадей зон затопления и подтопления и перечень координат характерных точек границ зон. Все это должно быть согласовано с МЧС, Росприроднадзором, Росгидрометом, Федеральным агентством по недропользованию и скреплено органами местного самоуправления.

Если вам кажется, что это все как-то слишком сложно, добавьте в ситуацию антропогенный фактор. Если речь идет о реке, протекающей в густонаселенном районе, к примеру той же Волге, то расположенные вдоль нее города могут внести свою неожиданную лепту, внезапно слив в русло содержимое очистных сооружений или городского водохранилища. Если это случится во время паводка или половодья, расчеты, сделанные на основе наблюдения за естественным ходом природных явлений, могут оказаться заниженными, а зона затопления и подтопления – гораздо шире официально утвержденной.

Определить границы зон затоплений и подтоплений не так уж и просто - требуются исследования и расчеты.

Два свежих примера

Между тем массовая застройка затопляемых земель привела к тому, что даже умеренные паводки начали приводить к серьезным последствиям. А если на реке стоит ГЭС, то винить во всем по традиции все привыкли только и исключительно энергетиков, хотя они не распоряжаются режимами рек и лишь строго выполняют выданные им предписания Росводресурсов. А территориальные органы ФАВРа, в свою очередь, могут опираться лишь на прогнозы синоптиков, которые никогда не бывают особенно надежными. Только за минувший год можно вспомнить два примера, когда прогнозы не обещали ничего серьезного, а дело кончилось крайне скверно. 

В июне 2019 года в Иркутской области прошли две волны наводнения – в первой пострадали только западные районы области, во вторую зацепило еще и южные. По факту причиной стали циклоны, которые пролились не там, где обычно и не в то время, когда их ждали. Но пострадавших и им сочувствующих не интересует, что на всю огромную территорию, где нет дорог и почти нет сотовой связи, работает лишь шесть метеопостов да пара гидрологических – их интересует лишь конкретный виновник, с которого можно взыскать ущерб. Таковым, вопреки всякой логике, сначала тоже пытались назначить как раз энергетиков, хотя любое из водохранилищ на Ангаре находится ниже зоны затопления и ни одна из ГЭС никакого отношения к тем событиям не имела.

Платить многомиллиардные компенсации за потерянное жилье и имущество пришлось государству. А будь в том же Тулуне разработанная карта с зонами затопления и подтопления, будь в нашем законодательстве обязательная страховка для участков с повышенным риском – платить пришлось бы страховым компаниям и самим гражданам, поставившим, к примеру, свой автосервис прямо на берегу печально знаменитой реки Ия. Выписали бы штрафы и городской администрации, которая не слишком рьяно следила за соблюдением ВК РФ в городской черте, допустив застройку опасных зон. И платить из госбюджета пришлось бы в итоге только за социальные и коммунальные объекты, которые стояли достаточно далеко от берега и пострадали именно потому, что «Тулунское наводнение» оказалось беспрецедентным по мощности и продолжительности.

Второй пример свежее. В первые дни мая 2020 года в Рыбинске и Ярославле затопило набережные, дома и огороды. Рыбинская ГЭС за несколько часов в ночь с 7 на 8 мая увеличила расходы с 2045 до 3588 кубометров в секунду. В последующие дни пропуск через агрегаты и водосброс пришлось увеличить еще сильнее, и на пике он составлял 4880 кубометров. Казалось бы, вот он, долгожданный момент, когда «эко-активисты» поймали зловредных энергетиков за руку буквально на месте преступления! Но нет. Владелец Рыбинской ГЭС – ПАО «РусГидро» – как оказалось, предупреждало о возможности развития такого сценария за полтора месяца (цитата по пресс-релизу от 24 марта!): «Сегодня практически все водохранилища Волжско-Камского каскада полностью заполнены, то есть находятся на отметках, близких к нормальному подпорному уровню. В случае значительного роста приточности из-за дальнейшего быстрого таяния снега, гидроузлы будут вынуждены перейти в транзитный режим пропуска воды». 

Когда при наполненных водохранилищах в Поволжье пошли дожди, ситуация обернулась затоплением набережных, которое, по счастью, не имело серьезных последствий. Но и их бы не было, если бы при строительстве в этих зонах учитывался риск паводков – а в случае с Рыбинской ГЭС отметки, на которые вода выходит при паводках повторяемостью раз в 100 лет, были определены много лет назад, и закреплены еще в советских Правилах использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ, которые, к слову, действуют и по сей день. В мае 2020 года до этих отметок было еще далеко, но не так давно построенная набережная взяла и ушла под воду. 

«Любая модель (планируемого половодья или паводка – прим. «Кислород.ЛАЙФ») упирается в один фундаментальный фактор – отсутствие надежных долгосрочных прогнозов приточности. Приточность в половодье (снеговая) прогнозируется плохо, ее характер (пиковая или растянутая) не прогнозируется вообще. Дождевые паводки за пределами нескольких дней прогнозируются, как в том анекдоте, «с точностью 50%» - или будет, или не будет. Долговременные прогнозы приточности, ну там что будет через месяц и дальше, просто ненаучны, что сами специалисты Росгидромета признают. В этих условиях Росводресурсы всегда будут страховаться, держа в уме плохие сценарии в обе стороны, от засухи до наводнения, и идти по какой-то средней линии, которая по факту редко оказывается идеальной», - комментировали случившееся в социальных сетях.

При этом возможности Росводресурсов ограничивает все та же застройка, которой на затопляемых землях быть не должно, причем как ниже водохранилищ, так и по их берегам, в той самой зоне, которое еще в проектах водохранилищ оставлена для их временной форсировки в экстремальных ситуациях выше обычного уровня. Пока крупных последствий удается избежать просто потому, что на Волге очень давно не было по-настоящему «большой воды». Но если на самую густозаселенную реку России придет такой же паводок, какой в 2013 году пришел на Амур, последствия могут оказаться на порядок серьезнее. 

https://ярновости.рф/
В первые дни мая 2020 года в Рыбинске и Ярославле затопило набережные, дома и огороды.

Вернемся на Ангару, где пока что сделан лишь первый шаг в нужном направлении – определены и официально зафиксированы границы ВЗ. Очевидно, что зоны затопления и подтопления здесь могут оказаться существенно шире, однако на Ангаре шире и возможности для регулирования расходов – как-никак, четыре водохранилища и лишь один крупный город, который может действительно пострадать от паводка, то есть Иркутск. Ангарск, Усолье и даже Братск находятся достаточно далеко и высоко, чтобы за них можно было беспокоится.

Что касается Иркутска, то о нем «Кислород.ЛАЙФ» уже писал вскоре после наводнения 2019 года: «Формально у Иркутской ГЭС есть возможность работать и при форсированном подпорном уровне 457,86 метров ТО. Для того, чтобы нижний бьеф при этом реально пострадал, нужно стечение двух обстоятельств: расходы станции должны вырасти как минимум до 3000 кубометров в секунду, а уровень реки Иркут – подняться выше критической отметки. Первое случалось с 1996 года лишь три раза – в 1998, 2006 и 2008 годах. Только при расходах 3000 и более кубометров в секунду Иркут, впадающий в Ангару как раз напротив здания правительства Иркутской области, создаст «подпор» для Ангары – и тогда пойменные районы в черте города будут затоплены. Этот сценарий не является тайной ни для энергетиков, ни для ученых Иркутского научного центра РАН, ни для администрации города, которой ученые еще в 2016 году передали карту с зонами затопления при различных сценариях».

Когда эта карта получит силу юридического документа и будет зарегистрирована в ЕГРН, на Ангаре наступит полное торжество закона и, может быть, даже будет наведен порядок с застройкой в прибрежных зонах. Но дело это дальнее. Границами зон должны заниматься Росводресурсы, но финансируют такие работы местные власти. У которых денег всегда не хватает. Поэтому и ведется эта работа с разной скоростью, в зависимости от региона. Где-то она закончена, где-то в процессе, а где-то к ней еще и не приступали. Ждут, когда петух клюнет…

Иркутские ученые еще в 2016 году передали карту затоплений и подтоплений властям региона и города.
Константин Зверев Независимый журналист
Если вам понравилась статья, поддержите проект