22 Мая 2020

Ликбез №54: Зоны в законе

Водоохранные зоны водохранилищ на Ангаре наконец-то внесли в ЕГРН. Но гораздо важнее де-юре определить для всех рукотворных морей в России границы зон затоплений. Объясняем разницу.

Поделиться в социальных сетях

18 мая СМИ разнесли благую весть: сведения о водоохранной зоне (ВЗ) озера Байкал, а также Иркутского, Братского, Усть-Илимского и Богучанского водохранилищ наконец-то внесли в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Событие это знаменательно хотя бы тем, что Иркутскому водохранилищу в этом году «стукнет» 65 лет, а самому молодому в ангарской ветке каскада – Богучанскому, если брать отсчет с момента начала очистки ложа, - примерно 10 лет. За все эти годы оформить границы как следует чиновники не удосужились, что обернулось массой досадных последствий.

Сейчас эксперты поясняют гражданам и органам местного самоуправления то, что те должны были знать давным-давно: в ВЗ, которые примыкают к границам морей, рек, ручьев, каналов, озер или водохранилищ, устанавливается специальный режим хозяйственной и иной деятельности. Необходимый для сохранения этих объектов, а также среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Устанавливает границы ВЗ Федеральное агентство водных ресурсов (ФАВР, или Росводресурсы) и его территориальные органы, границы считаются утвержденными с даты внесения сведений о них в ЕГРН. Если ваш земельный участок, купленный лично или полученный в наследство, оказался в пределах ВЗ – на расстоянии от 50 до 500 метров от берега (в зависимости от размеров и значения водного объекта) – будьте готовы соблюдать жесткий правовой режим. Для «простых» людей ограничений, кстати, немного (палатку поставить будет можно). Гораздо больше запретов, например, для администраций муниципальных образований (нельзя сливать сточные воды, размещать кладбища и скотомогильники и т.д.) и для компаний (нельзя складировать и перерабатывать отходы вредного производства, строить хранилища пестицидов и агрохимикатов, АЗС и склады ГСМ, СТО, вести разведку и добычу полезных ископаемых). 

Новость о внесении границ ВЗ ангарских водохранилищ больше всего, видимо, должна расстроить владельцев земельных участков и туристических объектов, стихийно выросших за полвека на берегах Байкала и единственной вытекающей из него реки. До сих пор предписание Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры, активно выявляющей незаконные базы, лагеря и гостиницы, а также гостевые домики и кемпинги, можно было легко оспорить в суде. Теперь у прокуратуры и суда появился неубиваемый аргумент: вот вам ЕГРН, вот границы ВЗ – давайте, до свидания!

Новость о внесении границ ВЗ ангарских водохранилищ должна расстроить владельцев земельных участков и туристических объектов, стихийно выросших на берегах Байкала и Ангары.

А что с зонами затопления?

Важно отметить, что кроме ВЗ, закрепить в ЕГРН не мешало бы также границы зон затоплений и подтоплений. Споры именно по поводу таких территорий в России возникают довольно часто, а сторонами в них являются гидроэнергетики и местные администрации. Особенно громкие конфликты были на Волге и после наводнения 2013 года на Амуре и его притоках. Граждане и чиновники очень любят строиться и жить поближе к воде, а когда вода выходит из берегов – винить в случившемся ГЭС, которые, дескать, «сливали» и «не досмотрели». В реальности, конечно, дела обстоят не столь прямолинейно и просто. 

Прежде всего, напомним, что разница между затоплением и подтоплением состоит в том, что подтопление территории происходит за счет поднятия грунтовых вод, а затопление – из-за разлива рек, озер и выпадения осадков. Внесенные в ЕГРН зоны затопления и подтопления в России – скорее редкость, чем правило. Чаще всего такие зоны лишь кое-как бывают описаны в локальных градостроительных планах. С водоохранными зонами, кстати, они могут даже пересекаться, но чаще всего занимают гораздо более широкие площади. 

Проблема застройки периодически затапливаемых земель уходит глубоко в историю. Многие города и села в современной РФ были построены на берегах рек сотни лет назад, и если на ежегодно затопляемых местах наши предки не строились, то там, куда вода приходила, например, раз в 30 или 50 лет – строительство считалась допустимым. Продолжительность жизни людей была гораздо меньше, и на протяжении жизни целого поколения наводнение могло и не случится. Кроме того, застройка была деревянная, быстро восстанавливаемая (наши предки гораздо чаще страдали от пожаров, чем от наводнений и умели быстро возводить дома), а имущества у простых крестьян было совсем немного. В итоге удобство размещения рядом с водой перевешивало риски наводнений. 

Но постепенно ситуация менялась. Дома стали лучше и гораздо дороже, селяне обзавелись разнообразной и недешевой инфраструктурой, на порядок возросло количество и стоимость имущества. Соответственно, ущерб от наводнений стал кратно расти и становился все менее и менее приемлемым. Понятно, что наиболее эффективный способ предотвратить ущерб от наводнения – просто не застраивать часто затапливаемые земли. Но насколько часто? Сейчас считается недопустимым риском затопление раз в 100 лет и чаще. На профессиональном сленге гидрологов и гидротехников это называется «паводок с вероятностью 1%».

Во времена СССР вся земля была государственной и практически все строительство тоже велось государством. Частное строительство осталось только на селе, причем и там оно серьезно регламентировалось. При размещении новых городов и промышленных предприятий риск затопления учитывался, но населенный пункты, построенные еще при царе, продолжали страдать от паводков и при власти КПСС. Поэтому задачами построенных на реках водохранилищ ГЭС, помимо выработки электроэнергии, а также обеспечения судоходства и водоснабжения, стала и борьба с наводнениями. Идеальной ситуация не была и в советское время – застройка затапливаемых земель имела место по разным причинам и тогда. Например, в 1979 году при пропуске многоводного паводка на Волге в Астраханской и Волгоградской областях оказались затоплены тысячи садовых участков и даже подвалы оборонных предприятий.

Но все это не идет ни в какое сравнение с тем, что стало происходить после 1991 года. На берегах рек и водохранилищ, как грибы после дождя, начали расти коттеджные поселки, базы отдыха и другая частная застройка. Поинтересуйтесь в любом населенном пункте, где самое дорогое жилье, и вам наверняка укажут район с прямым видом на реку или водохранилище. Во многих странах строить на таких участках не запрещают, но нужно купить страховку на тот самый неожиданный случай, который рано или поздно наступит. В США, например, такая страховка обойдется до 1000 долларов в год – примерно 72 тысячи рублей по текущему курсу. 

Некоторое время в России вопрос такой застройки вообще никак не регулировался, но в итоге в Водный кодекс РФ все-таки был внесен однозначный запрет на капстроительство на затапливаемых землях. По закону это стало возможно только в случае сооружения специальных защитных сооружений (дамб), или, например отсыпки грунта до не затапливаемого уровня. Но эта норма долгое время оставалась не рабочей, поскольку границы зон затопления и подтопления нужно было сначала официально определить и внести в ЕГРН. Без чего любые запреты на строительство можно было успешно оспорить в судах, и таких прецедентов было много.

После 1991 года на берегах рек и водохранилищ, как грибы после дождя, начали расти коттеджные поселки, базы отдыха и другая частная застройка.

Между тем определить зоны затопления и подтопления не так просто, как может показаться. Дилетант (то есть практически любой из нас) предложит взять максимальный известный уровень – и все дела, от него и пляшем. Ученые-гидрологи, ограниченные к тому же в своей работе федеральными законами, должны учитывать, что зоны затопления определяются к определенным участкам водоемов и рек – незарегулированным водотокам, затапливаемых при половодьях и паводках, а также при заторах или зажорах; к устьевым участкам, затапливаемым при нагонных явлениях; водохранилищам, затапливаемым при достижении ФПУ; зарегулированным водотокам в нижних бьефах ГЭС, затапливаемых при пропуске паводков расчетной обеспеченности. 

Перед определением границ нужно собрать данные гидрологических постов рассматриваемого водного объекта и его аналогов; данные о водосборе; метеоданные (желательно за длительный период наблюдений). Вооружившись собранной информацией и обобщив исходные цифры, ученые получат возможность провести гидрологические расчеты и гидрологическое моделирование. Дело это настолько непростое, что для его описания в нашей стране разработаны Водный кодекс РФ, постановление правительства РФ №360 «Об определении границ зон затопления и подтопления», «Правила определения границ зон затопления, подтопления», четыре СНиПа, а также целая серия научных работ с методическими рекомендациями.

По итогам этих работа Росводресурсы или его территориальный орган издают распорядительный документ об определении зон затопления и подтопления на конкретном водном объекте. В него входят графическое описание границ таких зон (карта или схема), текстовое описание границ с указанием площадей зон затопления и подтопления и перечень координат характерных точек границ зон. Все это должно быть согласовано с МЧС, Росприроднадзором, Росгидрометом, Федеральным агентством по недропользованию и скреплено органами местного самоуправления.

Если вам кажется, что это все как-то слишком сложно, добавьте в ситуацию антропогенный фактор. Если речь идет о реке, протекающей в густонаселенном районе, к примеру той же Волге, то расположенные вдоль нее города могут внести свою неожиданную лепту, внезапно слив в русло содержимое очистных сооружений или городского водохранилища. Если это случится во время паводка или половодья, расчеты, сделанные на основе наблюдения за естественным ходом природных явлений, могут оказаться заниженными, а зона затопления и подтопления – гораздо шире официально утвержденной.

Определить границы зон затоплений и подтоплений не так уж и просто - требуются исследования и расчеты.

Два свежих примера

Между тем массовая застройка затопляемых земель привела к тому, что даже умеренные паводки начали приводить к серьезным последствиям. А если на реке стоит ГЭС, то винить во всем по традиции все привыкли только и исключительно энергетиков, хотя они не распоряжаются режимами рек и лишь строго выполняют выданные им предписания Росводресурсов. А территориальные органы ФАВРа, в свою очередь, могут опираться лишь на прогнозы синоптиков, которые никогда не бывают особенно надежными. Только за минувший год можно вспомнить два примера, когда прогнозы не обещали ничего серьезного, а дело кончилось крайне скверно. 

В июне 2019 года в Иркутской области прошли две волны наводнения – в первой пострадали только западные районы области, во вторую зацепило еще и южные. По факту причиной стали циклоны, которые пролились не там, где обычно и не в то время, когда их ждали. Но пострадавших и им сочувствующих не интересует, что на всю огромную территорию, где нет дорог и почти нет сотовой связи, работает лишь шесть метеопостов да пара гидрологических – их интересует лишь конкретный виновник, с которого можно взыскать ущерб. Таковым, вопреки всякой логике, сначала тоже пытались назначить как раз энергетиков, хотя любое из водохранилищ на Ангаре находится ниже зоны затопления и ни одна из ГЭС никакого отношения к тем событиям не имела.

Платить многомиллиардные компенсации за потерянное жилье и имущество пришлось государству. А будь в том же Тулуне разработанная карта с зонами затопления и подтопления, будь в нашем законодательстве обязательная страховка для участков с повышенным риском – платить пришлось бы страховым компаниям и самим гражданам, поставившим, к примеру, свой автосервис прямо на берегу печально знаменитой реки Ия. Выписали бы штрафы и городской администрации, которая не слишком рьяно следила за соблюдением ВК РФ в городской черте, допустив застройку опасных зон. И платить из госбюджета пришлось бы в итоге только за социальные и коммунальные объекты, которые стояли достаточно далеко от берега и пострадали именно потому, что «Тулунское наводнение» оказалось беспрецедентным по мощности и продолжительности.

Второй пример свежее. В первые дни мая 2020 года в Рыбинске и Ярославле затопило набережные, дома и огороды. Рыбинская ГЭС за несколько часов в ночь с 7 на 8 мая увеличила расходы с 2045 до 3588 кубометров в секунду. В последующие дни пропуск через агрегаты и водосброс пришлось увеличить еще сильнее, и на пике он составлял 4880 кубометров. Казалось бы, вот он, долгожданный момент, когда «эко-активисты» поймали зловредных энергетиков за руку буквально на месте преступления! Но нет. Владелец Рыбинской ГЭС – ПАО «РусГидро» – как оказалось, предупреждало о возможности развития такого сценария за полтора месяца (цитата по пресс-релизу от 24 марта!): «Сегодня практически все водохранилища Волжско-Камского каскада полностью заполнены, то есть находятся на отметках, близких к нормальному подпорному уровню. В случае значительного роста приточности из-за дальнейшего быстрого таяния снега, гидроузлы будут вынуждены перейти в транзитный режим пропуска воды». 

Когда при наполненных водохранилищах в Поволжье пошли дожди, ситуация обернулась затоплением набережных, которое, по счастью, не имело серьезных последствий. Но и их бы не было, если бы при строительстве в этих зонах учитывался риск паводков – а в случае с Рыбинской ГЭС отметки, на которые вода выходит при паводках повторяемостью раз в 100 лет, были определены много лет назад, и закреплены еще в советских Правилах использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ, которые, к слову, действуют и по сей день. В мае 2020 года до этих отметок было еще далеко, но не так давно построенная набережная взяла и ушла под воду. 

«Любая модель (планируемого половодья или паводка – прим. «Кислород.ЛАЙФ») упирается в один фундаментальный фактор – отсутствие надежных долгосрочных прогнозов приточности. Приточность в половодье (снеговая) прогнозируется плохо, ее характер (пиковая или растянутая) не прогнозируется вообще. Дождевые паводки за пределами нескольких дней прогнозируются, как в том анекдоте, «с точностью 50%» - или будет, или не будет. Долговременные прогнозы приточности, ну там что будет через месяц и дальше, просто ненаучны, что сами специалисты Росгидромета признают. В этих условиях Росводресурсы всегда будут страховаться, держа в уме плохие сценарии в обе стороны, от засухи до наводнения, и идти по какой-то средней линии, которая по факту редко оказывается идеальной», - комментировали случившееся в социальных сетях.

Итоги половодья 2020 года подвела в июне подвели сотрудники Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры. Они выявили факты затопления набережных, а также приусадебных участков – и это несмотря на то, что максимально допустимые отметки, ниже которых в соответствии с Водным кодексом запрещено капитальное строительство без возведения инженерных защит, превышены не были! Максимально допустимый уровень воды в районе Рыбинска составляет 90,8 м, в районе Ярославля – 88,6 м. В мае 2020 года уровень воды в районе Рыбинска поднимался лишь до отметки 89,14 м (ниже максимально допустимого на 1,66 м), а в районе Ярославля – до отметки 86,29 м (ниже максимально допустимого на 2,31 м). Ответственным за застройку были вынесены представления о недопустимости нарушения закона – но сильнее всего их наказала сама природа, которая карает сразу, без предупреждений. 

При этом возможности Росводресурсов ограничивает все та же застройка, которой на затопляемых землях быть не должно, причем как ниже водохранилищ, так и по их берегам, в той самой зоне, которое еще в проектах водохранилищ оставлена для их временной форсировки в экстремальных ситуациях выше обычного уровня. Пока крупных последствий удается избежать просто потому, что на Волге очень давно не было по-настоящему «большой воды». Но если на самую густозаселенную реку России придет такой же паводок, какой в 2013 году пришел на Амур, последствия могут оказаться на порядок серьезнее. 

https://ярновости.рф/
В первые дни мая 2020 года в Рыбинске и Ярославле затопило набережные, дома и огороды.

Вернемся на Ангару, где пока что сделан лишь первый шаг в нужном направлении – определены и официально зафиксированы границы ВЗ. Очевидно, что зоны затопления и подтопления здесь могут оказаться существенно шире, однако на Ангаре шире и возможности для регулирования расходов – как-никак, четыре водохранилища и лишь один крупный город, который может действительно пострадать от паводка, то есть Иркутск. Ангарск, Усолье и даже Братск находятся достаточно далеко и высоко, чтобы за них можно было беспокоится.

Что касается Иркутска, то о нем «Кислород.ЛАЙФ» уже писал вскоре после наводнения 2019 года: «Формально у Иркутской ГЭС есть возможность работать и при форсированном подпорном уровне 457,86 метров ТО. Для того, чтобы нижний бьеф при этом реально пострадал, нужно стечение двух обстоятельств: расходы станции должны вырасти как минимум до 3000 кубометров в секунду, а уровень реки Иркут – подняться выше критической отметки. Первое случалось с 1996 года лишь три раза – в 1998, 2006 и 2008 годах. Только при расходах 3000 и более кубометров в секунду Иркут, впадающий в Ангару как раз напротив здания правительства Иркутской области, создаст «подпор» для Ангары – и тогда пойменные районы в черте города будут затоплены. Этот сценарий не является тайной ни для энергетиков, ни для ученых Иркутского научного центра РАН, ни для администрации города, которой ученые еще в 2016 году передали карту с зонами затопления при различных сценариях».

Когда эта карта получит силу юридического документа и будет зарегистрирована в ЕГРН, на Ангаре наступит полное торжество закона и, может быть, даже будет наведен порядок с застройкой в прибрежных зонах. Но дело это дальнее. Границами зон должны заниматься Росводресурсы, но финансируют такие работы местные власти. У которых денег всегда не хватает. Поэтому и ведется эта работа с разной скоростью, в зависимости от региона. Где-то она закончена, где-то в процессе, а где-то к ней еще и не приступали. Ждут, когда петух клюнет…

В начале июля Росводресурсы обнародовали предварительные итоги работы по установлению границ затопления. Всего запланировано к установлению на территории России 8004 зоны затопления и подтопления, в Росводресурсы на согласование поступило 4704. Упомянутая нами как один из печальных примеров Ярославская область должна была узаконить границы 134 зон, но оказалась в списке шести регионов, где к этой работе не приступили. В этом же перечне Амурская область (247 зон запланировано), Кемеровская область (129), Республика Тыва (39), Еврейская автономная область (22) и Республика Ингушетия (22). На противоположном конце списка Ставропольский край, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Татарстан, Севастополь, Тверская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и Ивановская область, где узаконены все зоны затопления. Остальным регионам следовало бы поторопиться, чтобы не получить, как ярославские чиновники, «письма счастья» из прокуратуры.

Иркутские ученые еще в 2016 году передали карту затоплений и подтоплений властям региона и города.
Константин Зверев Независимый журналист
Если вам понравилась статья, поддержите проект