24 Декабря 2018

Правовой тупик

Двадцатилетие федерального закона об охране Байкала, которое мы отметим в мае 2019-го, не станет праздником – ситуация в сфере правовой на озере дошла до ручки. Разгрести бардак и навести порядок в законах должен новый институт при ИГУ. Правда, удовлетворить всем акторам – от бизнеса до населения – ему будет очень сложно.

Поделиться в социальных сетях

В мае 2018 года при Юридическом институте Иркутского госуниверситета был создан новый институт Правовой охраны озера Байкал (НИИ ПРОБА). А в ноябре университет выиграл тендер на выполнение экспертно-аналитического исследования «Правовое обеспечение государственной политики по сбережению экосистемы озера Байкал». Инициатором проведения этой работы, по словам председателя Законодательного собрания Иркутской области Сергея Сокола, стал депутат Госдумы РФ, глава комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Николай Николаев. Стоимость работ, по имеющейся информации, составляет 5 млн рублей. Техническое задание состоит из 15 страниц и предполагает проведение исторически-правового анализа, изучения внутренних практик и международного опыта, а также учет мнения всех акторов, действующих на Байкальской природной территории. Главным же итогом исследования должна стать разработка научно-обоснованной концепции модернизации ФЗ-94 «Об охране озера Байкал», которому 1 мая следующего года стукнет двадцать лет. Срок исполнения контракта – два года. 

В минувшую субботу обсудить этот вопрос решили в клубе «Байкальские стратегии». Приглашенные на дискуссию представители органов власти и предприниматели хотели рассказа о проделанной НИИ ПРОБА работе, но руководитель института Дмитрий Шорников сразу разочаровал всех приглашенных: «Я бы не стал говорить о том, что у нас уже есть концепция законодательства о Байкале, мы в самом начале. При этом все права на итоги нашей работы принадлежат заказчику, Госдуме РФ, и я не вправе говорить об этом подробно. Я пришел поговорить с вами о том, как вы видите эту ситуацию. И буду благодарен за ваши мнения». Также Шорников подчеркнул, что «закон о Байкале – прямого действия, и должен учитывать интересы местного населения. Вот два основополагающих принципа нашей работы». 

Дискуссия в итоге вышла несколько хаотичной. Так, президент фонда «Возрождение земли Сибирской» Елена Творогова вспомнила, что два года назад, в декабре 2016-го, после бурных споров с участием делегатов из Бурятии и Иркутской области, была принята концепция правовой главы проекта «Байкал – великое озеро великой страны». Которую, кстати, разрабатывали в Институте географии СО РАН им. В.Б. Сочавы. «Мы тогда договорились о ключевых принципах. Первый – принцип целостности: Байкал – это единое природное и этнокультурное достояние. Как только мы спускаемся чуть ниже, начинается деление – тут область, тут республика… Второй принцип – учет комплексности воздействия хозяйствования на единое пространство Байкала, а не на тот или иной аспект жизни озера. Третий принцип – экологичность. Когда мы говорим «озеро», то это не вода, берег и лес по отдельности, это все связано. И все должно быть сбалансировано, в том числе и интересы местного населения, и внешних интересантов. Сейчас у нас либо одно, либо другое, как только мы учитываем права одних – сразу страдают другие. Важный принцип – законность: цельная концепция рационального природопользования, с опорой на хозяйственную и культурную активность местных сообществ. На побережье живут разные люди – кто-то в пятом поколении, кто-то в первом, но у всех сформировались формы хозяйствования и их нельзя не учитывать. Также важны принципы открытости, потому что у нас все время что-то скрывается, и вокруг этого возникают «социальные нарывы», и устойчивости: учет интересов живущего и будущих поколений, баланс краткосрочных и долгосрочных программ». 

Другими словами, в какой-то мере работу, за которую сейчас взялся НИИ ПРОБА, ученые уже проделывали. Замдиректора ИГ СО РАН Леонид Корытный удивился, что их опыт остался не востребованным. Но заявил, что остается оптимистом и верит, «что в конце концов у нас будет хороший правильный закон». Руководитель «Байкальских стратегий» Роман Ищенко действующий пакет законов о Байкале оценил как «бардак». На пересмотр законодательства, по его мнению, уйдет лет 15-20, поэтому уже сегодня нужно, с одной стороны, ужесточить законы и сделать наказание неотвратимым, с другой – «приоткрыть калитку» и позволить все-таки тем же предпринимателям действовать. Развилки текущего момента Ищенко описал в своем Facebook.

ФЗ-94 об охране озера Байкал в мае 2019-го исполнится двадцать лет.
ищенко.jpg

По словам мэра Ольхонского района Иркутской области Андрея Тыхеева, «действующие законы не охраняют Байкал вообще никак. Лес вырубается, сточные воды текут на грунт и в воду. Земельные отношения в стране регулирует Земельный кодекс – но закон об охране озера Байкал и постановление правительства РФ №643 отменяют его действие в Ольхонском районе. Так нам говорят юристы». «Мы дошли до последней точки: прокуратура нам запретила все строительство. Вообще все. Нам жить невозможно, нарушается 2 и 45 статья Конституции. Все остальное должно быть отменено, если оно противоречит Конституции! У нас в районе все брошюрки с Конституцией раскупили – мы их показываем прокуратуре, потому что мэр должен содействовать жилищному строительству, а мне это запрещают», - указывал мэр. Он напомнил, что недавно был в Москве, в Совете по развитию гражданского общества и правам человека при президенте РФ. Руководство СПЧ ужаснулось описанным им проблемам и пообещало в марте провести по этой теме на Ольхоне выездное заседание. Глава Минприроды РФ Дмитрий Кобылкин также, по словам Тыхеева, назвал ситуацию на острове «бредом». «У нас в стране нет никакой политики по охране Байкала, есть только политика по созданию проблем населению», - подытожил мэр. 

Дмитрий Шорников в конце подчеркнул, что НИИ ПРОБА все же не пишет новый закон, а проводит экспертно-аналитическую работу. Специалисты института полагают, что закон будет написан после продолжительного обсуждения отчета об исследовании в кругах общественности и с учетом всех мнений. «Мы двадцать лет обсуждаем прекрасные декларации, но они как ширмы, за которыми чаще всего ничего нет. У нас не определены многие термины, юристы-практики с этим сталкиваются каждый день. Но когда правила будут прописаны и станут известны всем, от этого и выиграют все – такова наша позиция. Хотя недовольные тем или иным пунктом могут быть и будут», - завершил Шорников. 

На самом деле, действующий ФЗ-94 сам по себе не хорош и не плох: в период его действия на Байкале происходили и позитивные, и негативные события. Рос и понижался уровень озера, работал, но все же остановился Байкальский ЦБК, была разрешена ловля омуля в промышленных масштабах, а затем ее запретили, выросла популяция нерп и волков, вернулся после нескольких десятилетий отсутствия занесенный в Красную книгу баклан... За эти же 20 лет побережье Байкала застроили турбазами и едва не проложили прямо по берегу нефтепровод – закон ничего этого не запрещал, многие решения в итоге принимались не по закону, а по росчерку карандаша. Все, чем жил Байкал и население на его берегах, происходило не благодаря закону и не вопреки ему – просто текла обычная жизнь, такая же, как во всей остальной стране. С точки зрения хозяйствования, за последние три десятка лет она стала намного примитивней: в конце 1980-х по Байкалу сплавляли лес и перевозили нефть в танкерах, а теперь, по сути, в нем нельзя даже рыбу ловить – можно только любоваться берегами. И то не везде… 

Нельзя предугадать, чем завершится работа НИИ ПРОБА и как оценят полученный материал в Госдуме РФ. Заслуженный юрист и экс-советник губернатора Иркутской области Юрий Курин полагает, что новое законодательство нужно разрабатывать максимально закрыто от внешних влияний и в строгом соответствии с алгоритмом подготовки федеральных законов. А заказчиком должно стать правительство РФ. Курин даже заявил, что и депутаты не должны вмешиваться в фундаментальные положения закона со своими поправками, потому что они искажают смысл закона и делают его бессмысленным или вредным для населения. Большинство участников встречи в клубе «Байкальские стратегии», а также многие другие политики и общественные деятели трех прибайкальских регионов явно будут категорически против такого развития событий. Если они и сейчас требуют показать им неготовые результаты анализа, то текст законопроекта будут обсуждать до потери сознания. 

Другая линия, по которой могут развиваться события: новый закон в течение ближайших двух лет будет подготовлен, пройдет предварительное рассмотрение в Госдуме, и отправится на согласование в регионы – как это обычно и делается. Есть риск, что после этого начнется такая дискуссия, что ни от закона, ни от самой идеи, ради которой он будет разработан, не останется камня на камне – слишком противоречивые интересы у туристов и населения, местных, региональных и федеральных органов власти. Какая бы линия не победила, недовольные останутся в любом случае. А может случиться и так, что недовольны будут все, потому что никто не получит желаемое. Как, собственно, случилось и с действующим законом. 

Третий вариант вероятен не менее, но и не более, чем два первых: инициатива депутата Николаева закончится ничем. Прочитав отчет НИИ ПРОБА, депутаты откажутся от дальнейшего движения в том же направлении и «спустят» решение на правительство РФ и региональные власти, которые должны будут реализовать национальный проект «Экология» и входящий в его состав проект по охране Байкала. Действующий закон в очередной раз косметически подправят, что-то уточнят, где-то скорректируют – и оставят будущим поколениям депутатов Госдумы. В конечном итоге, каким бы хорошим не оказался закон, важнее, каковым будет его правоприменение. А оно в России, как известно, сильнее буквы.

Нельзя предугадать, чем завершится работа НИИ ПРОБА и как оценят полученный материал в Госдуме РФ.
Константин Зверев Независимый журналист